案号：（2025）辽11民终356号 审理法院：辽宁省盘锦市中级人民法院 案由：合同纠纷 裁判结果：驳回上诉，维持原判（合同解除；驳回管网改造费及管理费诉请） 裁判时间：2025年5月26日 来源：中国裁判文书网

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一、案情简介

2006年，某镇政府与宋某签订《清水镇自来水供水站经营承包合同》，约定由宋某承包经营镇自来水供水站，负责设备维修、水费收缴、管网改造等，年上交管理费13万元，后通过多份补充协议调整至10万元，承包期经变更延至2033年底。合同履行中，镇政府以宋某未足额支付管网改造费、欠付2019年至2023年管理费为由，起诉请求解除合同、返还设施设备并支付费用。

一审法院认定：合同履行期间，《辽宁省农村供水管理办法》于2023年施行，要求供水单位须为依法取得经营权的单位，宋某作为自然人已不符合供水单位主体资格，构成情势变更，判决解除合同、宋某返还相关设施设备；同时认定宋某已足额投入管网改造费，且以电费超额部分抵顶了管理费，驳回镇政府该两项诉请。

双方均上诉。镇政府主张原审对管网改造费举证责任分配不当、电费抵顶管理费认定错误。宋某主张案涉合同系行政协议、不应按民事案件审理，且供水站具备全部资质、不存在情势变更，解除合同违反公平原则。

二审驳回双方上诉，维持原判。

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二、争议焦点

1. 乡镇政府与个人签订的自来水供水承包合同，性质属于民事合同还是行政协议？
2. 合同履行中颁布的新规导致承包人主体资格不符，是否构成情势变更、可否据此解除？
3. 管网改造费是否足额投入、管理费是否已通过电费抵顶方式结清？

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三、裁判要旨

关于合同性质： 案涉合同虽涉及公共服务，但订立时农村供水未强制实施特许经营，镇政府亦无权授权特许经营；合同内容系关于设施维护、费用分担、承包期限等平等主体间的权利义务安排，不具有行政法上权利义务内容，认定为民事合同。

关于合同解除： 《辽宁省农村供水管理办法》施行后，供水单位须为”单位”，宋某作为自然人承包民生供水工程已不符合主体要求；案涉供水区域基本达到城乡一体化且全天24小时供水，继续履行对公共利益存在隐患，构成情势变更，镇政府请求解除合同应予准许。

关于费用争议： 宋某提交的账簿、维修改造费用明细及支出凭证等，能够证明其每年管网改造投入超过7万元；2016年会议纪要确认以电费超额部分抵顶管理费，核算后2019年至2023年超额电费足以覆盖欠付管理费，驳回镇政府该两项诉请。

关于工程款争议： 宋某主张的拖欠工程款系合同外工程，且一审未提出反诉，本案中不予审理，可另行主张。

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四、律师解析

1. 合同定性错误将导致救济路径根本偏差

宋某上诉核心理由之一，是将案涉合同主张为行政协议，试图排除民事诉讼管辖。二审法院从行政协议的构成要件出发——行政主体、行政目标、行政法上权利义务、行政优益权——逐一分析后否定其主张。实务中，“涉及政府”不等于”属于行政协议”，合同条款中即便存在”服从领导””接受监督”等表述，若未体现行政法上的单方优益权、未将公权力行使作为合同核心内容，仍可能被认定为民事合同。定性错误将直接导致管辖、举证、裁判规则的全盘差异，当事人须审慎评估。

2. 情势变更的适用边界：从”无法预见”到”明显不公平”的司法裁量

本案情势变更的认定，关键在于《辽宁省农村供水管理办法》对供水单位主体资格的限制性规定。值得注意的是，一审法院在原告未主张情势变更、仅主张违约解除的情况下主动适用该规则，二审对此予以认可，核心理由在于：合同基础条件的重大变化已使继续履行显失公平，且涉及民生保障公共利益。但需警惕，情势变更并非解除合同的”万能钥匙”——本案中宋某已举证供水站具备全部运营资质、水质达标、供应稳定，但法院仍以”自然人承包”本身构成主体资格障碍为由支持解除，体现了司法对民生领域合同履行的强管制倾向。企业在类似长期承包经营合同中，须关注行政法规的立法动态，预留合同变更或终止的协商机制。

3. 费用抵顶的举证规则：书面确认与财务凭证的留存价值

管理费抵顶争议中，宋某胜诉的关键在于提交了会议纪要、领导签字确认的抵顶凭证、电费发票及历年运行记录，形成完整的证据链。反观镇政府，虽主张”未明确认可2022年至2023年抵顶”，但未能推翻既有会议纪要及核算惯例。长期合作中的”以债抵债””费用冲抵”，若未形成书面确认或财务入账，极易在关系破裂时陷入”口说无凭”的困境。建议企业在滚动结算中定期签署对账确认书，明确抵顶金额、期间及余额。

4. 合同解除后的投入补偿：反诉与另诉的程序选择

宋某主张其投入700余万元用于水站建设及管网改造，但因一审未提出反诉，二审法院明确”本案中不宜一并处理”。该裁判规则提示：合同解除与投入补偿并非必然同案处理，当事人须在法定期限内提出反诉或另案主张，避免因程序失权导致实体权利搁置。对于长期承包经营合同，建议在缔约时即约定合同终止时的资产评估与补偿机制，或提前就投入成本进行公证保全。

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五、实务提示

乡镇供水、供热、环卫等公用事业领域的承包经营合同，兼具商业性与公益性，法律适用上存在民事合同与行政协议的模糊地带。企业在缔约及履约中应注意：

• 主体适格审查： 关注行业准入资质要求的变化趋势，自然人承包公用事业项目需评估政策风险；
• 合同条款设计： 明确约定政策变化时的合同变更、解除及补偿机制，避免”情势变更”成为单方解约的不可控因素；
• 财务凭证管理： 改造投入、费用抵顶、往来款项须及时入账、定期对账，形成可追溯的书面证据；
• 程序权利保障： 对方主张解除时，及时评估反诉或另诉的必要性，避免投入补偿请求因程序问题被搁置。

辽宁权秉律师事务所长期关注合同与公司治理、公用事业投融资及商事争议解决领域。如您面临长期承包合同履行、政策变化应对、合同解除与补偿等法律问题，欢迎通过法律咨询电话 19802422672，或访问微信客服沟通研判。

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附录：文书要点摘录

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项目	内容
案号	（2025）辽11民终356号
程序	二审（独任审理）
案由	合同纠纷
主要规范	《中华人民共和国民法典》第五百三十三条（情势变更）
终局结论	驳回上诉，维持原判
标签建议	商事争议、合同纠纷、情势变更、公用事业承包、合同解除、费用抵顶